《三农大家谈》 程国强:粮食安全保障要以高质量发展为基点!

程国强中国人民大学农业与农村发展学院教授。国家杰出青年科学基金获得者,国家文化名家暨“四个一批”人才,国务院政府特殊津贴专家。中央农办、农业农村部“乡村振兴专家咨询委员会”委员,国家粮食安全政策专家咨询委员会委员,中国农业经济学会副会长、中国粮食经济学会副会长。国务院发展研究中心学术委员会原秘书长、国际合作局原局长。曾参加中国加入世界贸易组织谈判,任中国加入世贸组织代表团农业谈判专家组组长。连续11年参加中央农村工作会议文件和中央1号文件起草工作

记者:

程教授您好,欢迎做客《三农大家谈》。我们常说民以食为天,手中有粮,心中不慌。党的十九届五中全会等很多的重大会议中,也多次提到要保障国家的粮食安全。这些年,中国的粮食安全走过了怎样的道路?现阶段又面临着什么样的形势?

程国强:

解决好14亿人口的吃饭问题,是我们国家最基本的国情,也是最根本的民生。只有把14亿多人口的吃饭问题解决好,把饭碗牢牢端在我们中国人的手中,才能在今后现代化国家建设的进程中,不断地增加人民群众的获得感、幸福感和安全感。只有牢牢把住国家粮食安全的主动权,才能在新发展阶段构建新发展格局,确保国家发展大局的稳定,为我们应对国内外的风险奠定更加坚实的基础。

应该说,从改革开放初期以来,中央高度重视粮食问题,特别是党的十八大以来,中央把解决好吃饭问题放在我们全部工作的首位,特别是放在我们整个治国理政的头等位置,采取了一系列的政策措施。尤其是在2013年开始,中央实施新的粮食安全方针,也就是5句话20个字,“以我为主,立足国内,确保产能,适度进口,科技支撑”。到目前,我们国家粮食安全形势处于最好的一个时期。应该说,中央是根据我们的基本国情,在实践探索中,走出了一条适合我们国情粮情的粮食安全的道路。这个粮食安全的道路,实际由三个很重要的支柱构成。

首先是我们整个的国内粮食生产体系,这个体系是以确保谷物基本自给,口粮绝对安全为核心目标的。通过国内的生产,能够使我们的饭碗装我们中国的粮,能够使我们的饭碗牢牢端在自己的手中。

其次是我们建立了一个完整的粮食储备体系,分为三个层次。第一个层次是中央储备粮体系,中央储备粮是从2000年开始建立,到现在正好20年,它实际上承担的最重要的任务,是一个战略性的保障功能,也就是为了应对整个国家面临突发事件,包括自然灾害,公共卫生安全的挑战,甚至包括战争等等。在这种情况下,中央储备的这种战略储备的功能就会体现出来,维护整个市场的稳定,确保居民的供给。第二个层次是地方储备,10多年以来,中央在不断地强化和完善,它有一个最基本的功能,就是希望各个省区能够保持本地区的粮食在紧急状态、在市场波动的时候,能够有效地供给,这样对主销区、主产区、产销平衡区都有储备的要求。比如对主销区,中央是要求它能够储备相当于6个月销量的粮食,也就是说储备在库里的这些粮食,能够满足主销区6个月吃饭;产销平衡区,也就是说这个粮食它不调出去,也不调进来,基本平衡的地方,中央是要求它们要储备4个半月的粮食;主产区,它们有足够的粮食,但是中央也有要求,要求它们储备三个月的粮食。第三个层次,对大中城市有一个应急储备,比如说新冠疫情暴发以后,有些地方就启动了这样一种应急储备,要求那些大中城市,比如说长三角的城市群、珠三角的城市群,它们要有15天的大米、面粉、挂面等成品粮的供给。

这是我们在整个的国内安全保障中,国内的生产体系加储备体系构成了我们立足国内的基石。

另外,在新的粮食安全方针里面,还有一个适度进口。我们做了一个测算,按照我们现有的农业资源,如果要保持全国的农产品供需基本平衡,大概是需要38.5亿亩的种植面积。但实际上我们国内能够供给的只有25亿亩,这是国家统计局公布的数据。也就是把所有的不管是种粮的,种棉花的,种油料的,包括还有种原料的等等全部加起来,我们最高的极限,包括浮动指数在内,也就是25亿亩。当然了,我们的耕地也就是18亿多亩,这是我们的实体面积。但是南方可以一年种两季,甚至海南种三季,这叫浮动指数,加起来我们有25亿亩。很显然,38.5亿的需求跟25亿亩之间有一个巨大的缺口。

从改革开放以来,特别是我们在新世纪初加入世贸组织以来,我们通过提高我们能够统筹利用国际农产品市场和国际农业资源的方式来调剂国内产品的不足,来保障我们的供给。我们每年进口大豆有9000多万吨,相当于的种植面积是7.7-8亿亩。也就是说如果大豆要完全国内生产的话,那么我们要用七八亿亩的种植面积、耕地,实际上这是不可能的,我们必须把最宝贵的水土资源用来满足我们的口粮生产。所以,我们通过进口国外的大豆,通过进口一些肉类产品、一些饲料,还有糖等等,这样就既保障了我们国内的整个农产品的食品供需平衡,满足了我们对生活的需要,同时也推动了国际农业的合作。我们在利用国际农产品市场和资源的过程中,深化了经济一体化进程中,我们农业跟国外的合作,也帮助一些发展中国家提高了它们的农业技术水平,跟它们一起来解决它们自己的粮食安全问题,解决了它们农民的生计问题。所以我觉得第三个路径应该是一个双赢的路径。我们把它叫做全球农产品供应链,这个是按照适度进口的思路设计的。

到目前为止,这三根支撑粮食安全的支柱正在发挥有效的作用,也是我们能够长期持续稳定地保障国家粮食安全、牢牢地把我们的饭碗端到自己手中的基本支撑。

记者:

程教授,您刚才提到我们有中央储备粮、地方储备粮、应急储备粮,这些粮食在储备的过程中,有怎样的循环机制?

程国强:

我们储备体系不是说粮食就陈化,质量就变差的。不管是中央储备还是地方储备,它作为一个专项储备,建立了轮换机制。一般来讲,平均三年要轮换一次,但是对水稻这些产品基本上是每年都轮换一次,而小麦因为它有一个后熟的过程,有可能储两三年,它的品质会更好,所以平均下来我们基本上是三年会轮换一次,始终能够保持我们库存的粮食符合我们消费的质量安全要求。

从这一点来讲,应该说我们粮食的储备体系在世界上来讲,也是一个很重要粮食安全保障的经验。因为这样一种储备方式在全世界做的国家不多,可能只有我们这么大规模的人口,为了保障粮食安全,才采取了这样的探索和创新。应该说过去的20多年,它非常有效地支持了我们保障粮食安全,特别是我们在应对一些突发事件,包括汶川地震、特大冰雪灾害、新冠疫情等,由于我们库里有粮,所以我们心里也没有慌,这样能够稳住市场预期,稳住了市场预期,就稳定了老百姓的心理。

这也是我们为全世界解决粮食安全提供了一个中国方案,这是值得在国际粮食安全合作中,我们能够讲的一个故事。

记者:

“十四五”规划中提到,当今世界正在经历百年未有之大变局,而我国也进入了建设社会主义现代化国家的新发展阶段。保障粮食安全,我们在宏观层面有哪些布局?

程国强:

根据十九届五中全会的要求,我们在“十四五”期间以及今后相当长的时期,国家的发展应该是高质量发展,也就是今后要以高质量发展为主题,这是中央根据我们的发展环境、发展条件做出的一个非常重要的论断。我个人认为,在构建新发展格局的进程中,实际上解决14亿人口的吃饭问题,应该说在今后这段时期,是我们更重要的一个基本民生。那么保障粮食安全,也是我们在构建新发展格局的过程中,涉及整个发展全局,涉及能不能够保持持续稳定健康发展势头的一个基本性的、根本的支撑。所以在这个背景下,怎么能够把住国家粮食安全、能够扛稳国家粮食安全的重任,这是我们要回答的一个很重大的战略问题。按照十九届五中全会的要求,我们现在要以高质量发展为主题,它会体现在我们整个发展的各个环节、各个领域,这就意味着我们粮食安全的保障也要以高质量发展为基点。因此今后的“十四五”或者更长的时间,只有实现粮食的高质量发展,才能为我们把住国家粮食安全的主动权奠定更加坚实的基础、提供更加有力的支撑。

记者:

您刚才提到,在新发展阶段我们要推进粮食的高质量发展,什么是粮食的高质量发展?为什么要推进粮食的高质量发展?

程国强:

粮食的高质量发展,实际上是指我们整个粮食产业践行新发展理念的发展,也是我们粮食产业按照质量第一、效益优先、绿色可持续发展导向的发展,那么最终应该是实现粮食的高质高效。

为什么我们要推进粮食高质量发展?我认为主要有三个方面的原因。

第一,只有推进粮食的高质量发展,才能够调动种粮务农的积极性。现在整个农产品特别这些主粮产品,正处在生产成本上升的通道上,这就意味着我们种粮的比较利益呈持续下降的趋势,也就是种粮不挣钱了。怎么能够提高农民种粮务农的积极性?这是一个很重大的政策考验。如果能够推进粮食的高质量发展,实现粮食的优质优价,也就是说通过高质量发展来突破成本的瓶颈,让农民在种粮的时候能够有适当的利润,这样就能够保护和调动农民种粮的积极性。

一方面,根据市场的优价,能够生产好粮食,整个粮食的生产、消费、流通等能够进入良性循环。另一方面,推动粮食的高质量发展,实际上就可以使这些粮食主产区通过粮食的粮头食尾、农头工尾,使粮食从产区到销区、从田间到餐桌、从产品到最后的加工品,这样打造产业链、提升价值链,形成一个相对合理的供应链,给地方经济增强了活力,做到地方发展粮食生产跟发展经济相统一。这样,既可以调动农民种粮务农的积极性,同时也激发地方政府重农抓粮的主动性。

第二,推进粮食的高质量发展是我们应对风险挑战,增强粮食的综合保障能力的必然要求。这次新冠疫情,我们经受住了考验,特别是在稳定市场价格,稳定社会预期,稳定整个社会发展的大局方面,粮食储备、粮食供应保障发挥了很重要的作用。只要粮食的产业链供应链韧性强,能够经受住这种波动,那么它的保障能力就强。所以新冠疫情给我们的启示是,如果要应对这种突发事件,我们就需要有非常强韧性的供应链,需要这样一种产业链。只要能够把这个链建好,就意味着我们整个的综合保障能力就非常强。因此粮食高质量发展,它实际上是有助于我们利用粮食的一二三产融合,特别是通过发展粮食的加工业、仓储、物流等等,能够提升它的价值链,拓展它的产业链,最后打造供应链,最终为我们提高粮食的综合保障能力奠定了基础。

第三,推进粮食高质量发展,它是满足人们对美好生活的需要,特别是我们立足扩大内需战略基点的本质要求。今后随着收入的增长,食物结构要升级,也就是我们从现在的主粮消费,慢慢要跃到肉蛋奶消费需求逐步增加的阶段。它就要求我们粮食生产这一侧必须转型升级。如果我们整个供给向优不优转变的话,就会推动我们整个粮食产业的转型升级,就带来我们粮食产业高质高效的趋向。如果按照这样的势头发展的话,它就可以激活我们十四亿人口这么庞大的一个粮食消费市场。

这就是我们在构建新发展格局中,要立足扩大内需的战略基点。这样就会推动我们粮食供需形成更高水平的平衡,而整个粮食安全就会实现更高水平的保障。

记者:

具体我们应该怎么做呢?

程国强:

我觉得在“十四五”以及今后相当长的时期,要把粮食的高质量问题放在突出位置,以供给侧结构性的改革为主线,坚持质量第一、效益优先,加快转变粮食发展方式,推动提升粮食的创新力、竞争力,可持续发展力。总的来讲应该有四个方面的重要措施:

第一,要坚持统筹发展和安全,把正方向,守住底线。就是在整个粮食发展中,整个农业供给侧结构性的改革中,要守粮食安全这条底线。只有粮食的高质高效,才能够为粮食安全保障奠定更加坚实的基础,提供更加有力的支撑。所以这两个是相辅相成。所以我们今后推进粮食高质量发展,必须以保障国家粮食安全、提升保障能力、奠定保障基础为根本的方向。同时,我们推动粮食的高质量发展,实际上要建设粮食的现代化产业体系,这是我们高质量发展的基本定位。

第二,要坚持政策支持引领,对现在已经做的一些比如说优质粮食工程、农业高质量发展的行动项目等等,要打造它的升级版。目前有些部门已经有很好的探索,进入新的发展阶段以后,要系统地梳理和总结这些实践做法,特别是对那些行之有效、务实管用的做法,要逐步将它制度化、机制化,为下一步推动粮食的高质量发展、农业高质量发展建立政策框架。下一步,我们在推进粮食高质量发展、推进农业高质量发展过程中,要注重问题导向,哪里有短板,哪里有弱项,要聚焦到那些补短板,强弱项的项目上,能够使我们粮食高质量发展有实质性的推进。

第三,要坚持创新驱动,强化科技支撑。应该说,我们在这样一种资源条件下,科技创新是我们确保国家粮食安全,推进粮食高质高效的最根本出路,所以一定要坚持实施科技兴粮、科技兴农、人才兴粮、人才兴农的战略。特别是现在,要在体制机制上有所创新突破,要在种源、生产装备、加工设备、仓储物流等各个环节攻克卡脖子的技术,进行技术创新研发,加快构建一个适合目前发展阶段,特别是能够把这些创新资源、科技资源向企业转移的科技攻关体系。

第四,要坚持深化改革,强化制度供给。这要求我们在“十四五”以及今后相当长的时期,一定要注重发挥市场配置资源的决定性作用,更好发挥政府的作用。我认为,应该在涉及到农业和粮食的一些关键领域,比如土地制度、农业的经营制度、粮食的收储制度、粮食的价格形成机制、农村金融等等这些关键的环节里面,加快改革步伐。为我们的粮食高质量发展提供更多的制度性的供给,由此来激发主体、市场、资源的活力。

记者 :

现在提出“十四五”期间是要构建国内国际双循环、相互促进的新发展格局,当今的国际局势对我国的农业会带来怎样的挑战呢?

程国强:

我们从新世纪初加入世贸组织,融入了经济全球化的潮流。应该说,我们的对外开放为我们整个经济增长做出了重大贡献。我们也分享了经济全球化的巨大红利。目前,整个国际局势有重大的调整,也就是说贸易保护主义,特别是经济全球化的逆流,对整个国际发展的战略环境带来了深刻的影响。因此我们正面临百年未有之大变局。

实际上,大变局的背后,体现的是那些守成的国家,传统的西方大国和包括中国在内的广大新兴国家之间,在各个方面的博弈过程。因此,今后整个世界发展的方向,实际上是一个遏制性的冲突。也就是说,我们本来是要和平发展,但是有人要遏制我们。因此今后如果说世界大变局里面有一些博弈、有一些冲突的话,它应该是这些遏制和反遏制带来的。所以,在世界面临百年未有之大变局的背景下,今后中国的发展可能就面临这样一种所谓的遏制性的冲突,也就是我们在冲突和反冲突之间,肯定要存在一个较量。

但是总的发展趋势,我们有这么大的经济体量,这么大的贸易规模,应该说那些世界上主要的国家合作的潮流不可逆转。所以今后应该是一种叫竞争性的合作。另外,既然是遏制反遏制,那么今后的发展是在博弈之中,在我们新兴国家跟发达国家的博弈之中,来推进向前发展。因此从这个维度来看的话,应该说“十四五”和今后更长的时间,我们整个国际发展的战略环境会有重大的变化,这也是我们中央提出来双循环战略的一个很重要的国际背景。在这个背景下,国际农产品贸易、国际农产品市场实际上也是充满了不确定性的。对于中国保障粮食安全来讲,从目前的保障机制看,除了国内的粮食综合生产体系,加上储备体系,第三个就是要利用国际资源,就是国际供应链。算起来我们大概有1/3的土地资源是要靠国际市场的,国际市场这样一个大变局,对我们今后保证粮食安全提出了重大挑战。

在这种复杂的国际农产品市场贸易的背景下,今后要把住国家粮食安全的主动权,除了国内我们要强化生产能力,要守好大国粮仓,要夯实粮食储备体系,还要牢牢掌控全球农业食品供应链的安全防线,要把控统筹利用国际市场、国际资源的主动权。因此,在今后相当长的时间内,怎么能够提高统筹利用国际农产品市场、国际资源的能力,特别是提升这些风险防控能力,应该是一个很重要的战略选择。

记者:

具体来讲中国应该怎样在国际市场上借力和发力?

程国强:

我觉得今后主要做好三件事情:

第一,要根据我们目前进口的规模和格局,抓紧培育全球性的农业食品企业。我们所有的农业走出去,境外的投资、国际农业合作等等,基本上都是通过市场主体来实施的。我们目前利用国际农产品市场、国际资源最大的问题,是整个方式非常单一,渠道也很单一,尤其是货物的来源非常集中。比如说大豆,我们整个进口的货源2/3集中在南美,1/3在北美,而且整个货物都是跨国公司控制的,我们大概有至少4/5的货物是跨国公司,通过CIF,也就是送到我们口岸以后,由国内的用这些原料的企业去采购。整个进口供应链的上端,主动权不在我们这儿,因此面临巨大的市场价格波动的风险、结汇的风险。整个贸易的利益,我们是处在最下端,我们没有风险防控,以及整个供应链的掌控能力。

我们有部分的企业确实参与了国际贸易,相对来讲规模很大,但是还没有一个像四大粮商那样的企业参与农业食品的全球供应链的建设,没有把这个供应链向上游拓展,没有办法从供货的产地开始,一直通过仓储物流、港口码头、国际贸易风险的防控,最后到我们国内的口岸,到我们的加工企业,最后到消费者的终端,应该说整个供应链是不完整的。就意味着我们这种风险的防控能力不强,所以突出的矛盾是这些具有全球竞争能力的企业比较缺乏。

因此建议应该加大对企业融入全球供应链的支持力度,鼓励或者支持企业走出去,参与全球供应链包括仓储物流、港口码头这些投资建设,使我们的全球供应链能够拓展到产地,特别是要实现这些供货的方式、贸易的渠道,以及来源的多元化,分散这些风险。风险越分散,实际上供应越安全,就为我们掌控全球供应奠定了基础。所以我们现在呼唤着、期待着这种全球性的农业贸易企业的成长。

第二,要深度参与全球农业治理和国际粮食安全治理。中国作为一个超大规模的农产品市场,按照世界贸易组织的统计,现在我们每年进口的农产品的规模达到了1500-1800亿美元,排名全球第一。但是在全球规则的制定上,我们话语权还不够。这就意味着我们今后,不管是在WTO还有一些区域贸易协定,制定农业规则方面,或者是制定全球农业贸易激励方面、投资激励方面,要深度地参与,我们要反映我们中国企业的利益,我们市场的利益。

特别是我们已经拥有了非常丰富的粮食安全经验,我们要引导全球粮食安全的治理。把我们中国解决吃饭问题、粮食安全的一些经验实践,在那些缺粮的国家,在很多发展中国家,通过国际合作,跟它们一起来解决粮食安全问题。这样也为我们的国际农业合作开辟了新的方向和渠道,也为我们的全球农业供应链,我们的农业贸易环境奠定非常好的基础。

第三,要充分发挥“一带一路”国际合作和农业供应链建设的平台作用。“一带一路”是中国提出来的一个国际倡议,它本质是合作共赢,通过共商、共建、共享,推动有兴趣参与的国家共赢,共同实现经济的发展,为构建人类命运共同体奠定基础。

在“一带一路”的框架下,农业国际合作是非常重要的一个推进的方式。自2014年以来,已经有一百四五十个国家感兴趣参与“一带一路”。因此要充分发挥这个优势,在农业新型国际合作的方式上,在农业对外的投资理念上,在国际贸易的创新上发挥作用。一方面为推动国际农业发展,推动全球农业贸易作出贡献,同时也为我们掌握全球供应链,特别是增强我们对全球农业食品供应链的风险管控能力发挥积极作用。

记者:

感谢程教授做客《三农大家谈》,为我们呈现这么精彩的观点,谢谢您。

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(转“码上测”)

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