《石油储备法》面世路有多远

/赵玥

 

  完善石油储备相关法律是我国能源改革的重要一环。

  5月底,千呼万唤的《国家石油储备条例(征求意见稿)》(下称《意见稿》)终于露面。石油储备相关法律条例多年缺位,背后的原因错综复杂:油价起落、国际市场变迁、国内多方博弈、观念政策变化等均为推手。

  专家指出,石油储备法律的建立是能源法制体系的重要组成部分之一。认真梳理《意见稿》的细节及背后的故事,便能窥见我国能源改革的脉络,亦能展望石油行业未来的发展思路。

  时候到了?

  “慢”,是大部分业内人士对我国石油存储体系建设的一大观感。

  1999年初,国际油价暴跌,但我国政府、企业以及学术界未对石油供应产生重视。2003年起,中国开始启动第一期国家战略石油储备计划,准备在15 年内分三期来完成战略石油储备基地的各项建设,形成相当于100天石油净进口量的储备总规模。

  不过,天不遂人意。2004年9月,受伊拉克战争影响,国际油价持续飙升。高油价令中国石油的储备建设之路步履维艰。

  法律的滞后也阻碍了我国石油储备的前进。中国能源战略研究院常务副院长王震认为,石油储备战略责任主体、管理体系、资金来源以及储备动用的条件都没有明确,这种倒置模式使我国的石油储备体系建设存在很大问题。

  石油储备建设是一项关系到国家与产业安全的投资巨大、选址严格、建设周期长的系统工程。由于缺乏相关法律法规,我国石油储备面临的最大问题是监管和执行体系不固定,责权利分配不明晰,以及财政负担越来越重。

  另外,相应政策的缺失,无法对企业进行引导,使企业没有法定义务进行储备工作。因此,一直以来,这项工作主要集中在中石油、中石化等央企和少数地方民营炼油企业,使得储量的提升一直比较缓慢。

  2014年下半年,国际原油价格一路走低。油价熊市为中国补足储备短板提供了战略性契机。据统计,2015年我国原油进口较2014年多出2500万吨,进口总值与2014年相比相当于节约5700亿元。低油价下进口石油、扩大储备的优势可见一斑。

  与此同时,一系列规定也为储备法规拉开序幕。业内人士认为,这些变化伴随着石油天然气改革方案的制定与即将出台,使现在成为推进石油储备体系改革的最佳时期。

  《意见稿》提出,要保持国家石油储备规模与石油消费总量相适应。专家认为,这说明石油储备并非越多越好。“石油储备的规模是石油储备建设首先必须明确的基本要素。这直接关系到储备资金的预算和储备设施的建设实施。” 中国人民大学国际能源战略研究中心主任许勤华说。

  据了解,目前世界上还没有形成统一的石油战略储备数量上的标准。因此,专家建议法律法规的建立要考虑我国石油的对外依存度、经济实力、石油进口来源特征、未来石油消费和进口规模等因素。

  藏油于民有阻碍

  截至2015年年中,中国共建成8个国家石油储备基地,总储备库容为2860万立方米。

  可以说,我国目前的石油存储水平依然不高。王震认为,一方面国家储备油库建设非常缓慢,另一方面民营的商业油储备体系几乎没有启动。参与主体数量较少,社会资源未广泛激活,限制了中国石油储备的规模,也束缚了增储的步伐。

  《意见稿》中,“藏油于民”是业界关注的焦点。按照规定,国家鼓励社会资本参与石油储备设施建设运营。国家石油储备单位可以租赁企业石油储备设施存储政府储备石油。对此,国家能源局指出,这主要考虑体现市场化改革方向,促进多种经济成分参与政府储备设施建设。

  据中商联石油委统计,中国民营石油批发企业总储量约为2.3亿吨,但储备库的实际利用率非常低。如果利用民营企业原油储备库进行国家石油储备,既能够快速提升国家石油储备能力又能够盘活民企闲置资产。

  这看似完美,但面临着重重困难。

  “藏油于民”模式,首先面临着法规和油源两大“拦路虎”。缺乏进口石油权等原因,导致民企难以显示优势。

  实际上,构建多元化的原油储备体系也是油气改革的重要方面。随着油气体制改革的推进,油气领域的垄断也正在逐一被打破。

  截至2016年5月,已申请及获准进口原油的地方炼油企业已达23家,联彩石油等企业均有意大力发展石油交割库。专家指出,在全国各地布局石油交割库的建设,仓储设施在一定程度上就等同于商业储备,可成为我国战略石油储备体系的重要组成部分。

  不过,也有一些人士提出了质疑。中国石油流通协会副秘书长尹强表示,民企商业储备不同于政府战略石油储备,风险承担能力有限,如何形成配套体系也是民企开展商业储备的一大难点。

  他指出,原油储备不是外界想象的简单低买高卖,长期储备会面临原油品质变化、憋库等问题。它需要形成进口、仓储、炼化、运输、码头、批发、零售在内的一体化的产业链。这个体系循环起来,企业获利的空间也有限。

  因此,专家建议,政府一方面要对参与的企业进行适当监管,另一方面也要多支持企业,为企业提供一些财政、税收等优惠政策。

  此前,中国石化胜利石油管理局局长、胜利油田分公司总经理孙焕泉曾建议,政府应制定配套政策,鼓励企业参与石油储备,支持企业新建扩建储备能力,增加进口配额和减免进口税,给予储备运维优惠政策,建立石油储备基金。

  总体来看,《意见稿》体现了国企主导并逐渐引领、鼓励民间和地方(原油加工企业)建立储备的意图。许勤华指出,在战略石油储备法规中,应该具体涉及政府储备与民间储备怎样协调、企业在其中发挥怎样的作用、中央和地方政府怎样协调等问题。“怎样将政府储备和企业储备两种责任主体、两种储备模式扬长避短并互为补充,以确保石油战略储备的顺利实施是我们应该考虑的。”她说。

  资本运作

  王震指出,石油储备建设需要投入庞大的资金,如何依法筹集充足的资金就成为必须予以解决的问题。

  美、英、法、德、西班牙等国家,所有上、中、下游经营油品的企业都依据有关石油储备法律法规的要求建立商业石油储备,相关管理部门随时进行监查。在国家遇到石油危机或经济危机时,可以无条件有偿征用。而那些没有能力建设商业石油储备的企业选择到石油储备银行等专门机构交纳类似于商业储备社会责任资金。

  王震认为,我国要建立起国家战略储备为主体、商业储备为重要辅助的组合型石油储备机制。政府要掌握对国家储备的控制权,石油战略储备可在国家预算中设立专项石油储备基金,并分设“储备费用”和“管理费用”两个账户,做到专款专用、专人负责、专人监督。结合我国的具体国情,我国石油战略储备建设应分阶段地采取不同的集资方式。

  《意见稿》规定,企业义务储备所需建设资金、石油采购资金和运行管理费用由企业承担。

  有专家指出,由于储备耗资甚巨,国家可以向企业提供低息贷款、财政补贴等适当的优惠政策。同时,石油储备资金可以采取多渠道融资,并且要控制储油成本。

  许勤华认为,可以通过法律形式明确吸放储政策,确定吸放储策略,使战略原油储备也可以“赚钱”。完善的国家战略石油储备策略,可以通过策略节约大量成本。例如,2014年美国能源部采取“高抛低吸”策略,因此获利2亿多美元。

  “倘若中国也能通过法律形式明确吸放储政策,就可根据国内石油消耗量和国际石油市场价格的变化,在保证石油供给安全的前提下,确定成本最优的储备量,形成一套较为科学的测算体系。”许勤华说。

  另外,利用金融手段规避风险是未来法律中所需要的。“油价暴跌给美国石油企业带来了巨大的风险,但他们有发达的石油金融市场和石油金融工具,较好地给实体企业规避原油等能源价格波动风险创造了公平的市场、交易手段与套利机会。”许勤华说。

  可以看到,近年来,虽然我国期货市场正在逐渐建设中,但完善的石油金融市场尚未建立起来,石油企业暂时没有可以避险和进行资产配置的平台。

  掌握话语权

  专家认为,在我国石油对外依存度逐渐上升的今天,发展石油储备需要更细致的规定,以使中国在世界市场上获得更多的话语权。

  过去,我国石油对外依存度升高曾引起部分人士恐慌。但中国能源经济研究院战略研究中心主任陈柳钦认为,寻求稳定而多样化的石油供应伙伴国,使石油进口来源多元化,将石油储备基地的建设法制化是保证石油安全的有力措施。

  “制定一套完善的基地选址的决策机制、程序规范乃至法律要求,明确选址工作的负责部门以及选址流程,地质条件符合国家战略石油储备布局要求的具体标准等,必须对基地选址工作的整个过程予以规范化,做到选址条件有章可循,选址程序公开透明,选址地点分布合理,选址后相关配套设施及时跟进。 ”陈柳钦说。

  从我国一期和二期储备基地的布局上,对我国的战略考量可见一斑。一期位于沿海地区,二期建设则往内陆地区。陈柳钦认为,二期基地向内陆倾斜的背后是我国石油安全战略西移的体现。以前,我国原油进口主要来自中东、西非、拉美等地,这些原油的进口主要是通过海运,所以一期的基地都是建在沿海地区。现在,由于我国和俄罗斯、中亚国家之间的原油贸易越来越频繁,将来这些区域也会是原油进口的重要来源地,所以我国在建设基地时也要考虑海上通道和陆上通道并举。

  另外,随着“一带一路”的升级,我国可以利用这个战略机遇,全面提升合作水平。在“一带一路”战略中逐步建立起陆上石油进口通道,畅通多样化渠道,保障国家能源安全。

  有专家建议,我国储量数据信息公开也应该形成法规。中国社科院世界能源研究中心研究员万军告诉笔者,我国在石油统计上尚未形成一套良好的机制。因此应尽快利用法律的手段加强信息统计,实现信息共享化。中国战略石油储备的发展也可以因此进入新阶段——储量数据将实现透明化;存储也由以往被动地接受价格,变为利用自身需求主动影响市场。

  万军认为,石油市场的定价机制相对透明,公布了储量数据后,需求就可以很快地反映到国际市场上,价格的波动也能反映预期。“我们现在的储量较小,暂时无法像EIA的库存数据一样对国际油价发挥那么大的作用,中国可待储备达到一定规模后,建立储备信息定期发布机制,并借此对全球石油市场施加影响。我们还可通过发展国内原油期货市场,来实现与战略储备的有机联动,方能获取原油定价权。”万军解释。

  中国迫切需要完善的能源储备方面的法律和政策体系。国家石油储备立法,绝不能简单地表现为协调各方利益的一个折衷品,而是应该成为体现市场交易原则和法律公正意义的一次尝试。

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