管道运输价改先行 天然气市场化破冰

文/安蓓

我国改革天然气管道运输价格机制

  近日,国家发展改革委印发《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》,对天然气管道运输价格机制进行重大改革。

  国家发改委表示,与现行管道运输价格机制相比,改革后的管道运输价格机制的核心变化有三点:

  一是定价方法的变化。由原来运用建设项目财务评价原理监管管道运输价格为主的定价方法,调整为按照“准许成本加合理收益”的原则定价,即在核定准许成本的基础上,通过监管管道运输企业的准许收益,确定年度准许总收入,进而核定管道运输价格。

  二是价格监管对象的变化。不再以单条管道为监管对象,对每条管道单独定价,而是以管道运输企业为监管对象,区分不同企业定价。

  三是价格公布方式的变化。由国家公布具体价格水平改为国家核定管道运价率(元/立方米•千公里),企业测算并公布进气口到出气口的具体价格水平。

  目前我国在天然气管道运输价格管理方面还没有系统的制度规定,定价透明度有待提高。而且,现行天然气管道运输价格多数实行“一线一价”,这种定价方法是在“单气源、单管道”的供气方式下确立的,随着管道建设速度加快和供气安全要求提高,越来越多的管道连接成网,现行定价方法已不能适应形势发展需要。

  发改委认为,两个《办法》的出台有利于激发市场活力,补足短板,将对国内天然气市场建设和相关行业发展产生深远影响。

  主要体现在三个方面:有利于激发社会资本投资建设管道积极性。两个《办法》对投资天然气管道给出了明确的回报预期,特别是适当高于一般工业行业的投资回报率,将对鼓励社会资本投资建设管道、促进管道发展起到积极作用。

  有利于促进管道向第三方开放。两个《办法》要求企业获得8%准许收益率对应的管道负荷率为75%,意味着如果管道运输企业实际负荷率低于75%,则实际收益率可能达不到8%甚至更低,只有加大向第三方开放力度、提高负荷率,才能获得准许收益甚至更高的收益水平。

  有利于推进天然气价格市场化改革。两个《办法》实施后,天然气管道每一个入口到出口的运输价格清晰明了,为管道向第三方开放创造了条件,同时,有利于天然气气源回归商品属性,促进气气竞争,进而实现气源和销售价格市场化的改革目标。

  发改委透露,2017年将全面启动管道运输企业定价成本监审工作,合理确定定价成本,制定和调整天然气管道运输价格。同时,督促地方切实加强输配价格监管,合理制定和调整地方天然气管网输配价格。未来将根据两个《办法》在实践中的运行情况,适时进行完善,并结合国内天然气市场发展情况,积极开展“两部制”价格、热值计价等研究工作,条件成熟时推出,不断提高天然气管道运输价格管理的科学性和合理性。

  今年以来,国家出台了一系列加强天然气管网输配价格监管的政策措施,此次出台了两个《办法》,此前还印发了《关于加强地方天然气管网输配价格监管降低企业用气成本的通知》(发改价格[2016]1859号),从而构建起天然气产业链从长输管道到省内短途运输管道,再到城市配气管网的全流程价格监管体系。业内人士分析认为,这意味着我国天然气行业市场化改革开启“破冰”之路。

  全国性供气网已形成,原有一线一价已不适应

  根据新的天然气管输价格机制,将按照“准许成本加合理收益”的原则定价。“如果中间管输环节的成本无法做到公开监审,‘两头放开’就没有基础。这次价格改革将为推动天然气行业市场化改革奠定重要基础。”国务院发展研究中心资源与环境研究所副所长郭焦峰说。

  本世纪以来,我国加快天然气管道建设,逐步形成横跨东西、纵贯南北、连通海外的全国性供气网。目前国内主要长输管道,大多为气源和管道运营由一家央企控制,不利于形成管道向第三方开放、“两头放开”的竞争格局。另一方面,现行天然气管道运输价格多根据建设时的财务评价实行“一线一价”,适用于“单气源、单管道”供气方式,随着全国性供气管网逐步形成,也难以适应形势发展的需要。

  我国已经明确,天然气价格改革的目标是“放开两头、管住中间”,即放开气源和销售价格由市场形成,政府只对属于网络型自然垄断环节的管网输配价格进行监管。

  “网络型自然垄断环节单独核算价格,对任何主体公平无歧视开放,对于气源端和销售端引入竞争,乃至管道业务分开、法人独立,都是不可或缺的前提条件。”华北电力大学教授张粒子说。

  投资收益率定为8%,意在鼓励社会资本投建管道

 

  按照新的天然气管输价格机制,定价时按投资收益率8%、负荷率75%计算。发展改革委价格司有关负责人说,这是综合考虑我国天然气管道发展现状、未来管道投资建设需要,以及下游用户承受能力确定的。

  我国天然气管道正处于快速发展阶段,不包括省内管道的主支干线管道总长度约6万公里,远不能满足今后发展的需要。“准许收益率定为8%,高于长期国债利率3至4个百分点,有利于调动各方面投资天然气管道建设的积极性;另一方面,由于下游用户承受能力有限,准许收益率也不宜过高。”这位负责人说。

  据了解,国际上天然气管网较发达的国家管道收益率多为6%左右。“8%的收益率回报预期明确,并适当高于一般工业行业的投资回报率,有利于鼓励社会资本投资建设管道。”发展改革委价格监测中心高级经济师刘满平说。

  近年来,石油央企已陆续在长输管道中引入社会资本。2012年中石油西气东输三线引入社保基金及民营资本,今年8月中石化宣布将出售川气东送管道50%股权。

  需要说明的是,8%的收益率是在管道负荷率达到75%时才能取得。这意味着,如果管道运输企业的实际负荷率低于75%,则实际收益率可能达不到8%;反之,如果负荷率高于75%,收益率可能高于8%。“这将倒逼管道向第三方开放,有利于引入更多气源,加强竞争性。”郭焦峰说。

  进一步推动市场放开,还需油气体制改革顶层设计来明确

  “总体上看,管道运输价格呈降低的趋势,就单条管道而言,可能有升有降。”中石油一位财务人员说,但按照新机制,对构成定价成本的主要指标如职工薪酬、管理费用、销售费用等明确了具体核定标准,并对不得计入定价成本的情况作了界定。比如西气东输管道之前按照12%的收益率核定价格,按照新机制管输价格即使有所降低,但由于统计口径发生变化,难以比较。

  中国石油大学教授刘毅军说,管输价格机制改革,只是天然气行业市场化改革的第一步。未来我国天然气管网采用什么模式运行,能否引入更市场化的运作,尚未清晰;从两头看,市场主体能否增加,如何推动市场进一步放开,也有待观察。“这都需要油气体制改革顶层设计来明确。”

  根据国家发展改革委《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》,今年将出台深化石油天然气体制改革的若干意见及配套政策。

  新机制适用于跨省(区、市)输气管道,并不包括省(区、市)短途输气管道及城镇燃气配气管网等。发展改革委价格司相关负责人说,2017年将全面启动管道运输企业定价成本监审工作,制定和调整天然气管道运输价格。同时督促地方加强输配价格监管,合理制定和调整地方天然气管网输配价格。

 

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